VOORONTWERP Wijziging van de wet op de telecommunicatievoorzieningen in verband met de regeling van cryptografie MEMORIE VAN TOELICHTING Algemeen deel 1. INLEIDING Met cryptografie wordt informatie verborgen gehouden voor degenen van wie men niet wil dat zij daarvan kennis nemen. Dit vormt een machtig wapen in de strijd tegen mogelijke tegenstanders. Tot dusver vormde cryptografie een wapen in handen van overheden. Daarom viel tot dusver cryptografische apparatour onder een uitvoerverbod op grond van de In- en uitvoerwet, opdat deze niet wordt uitgevoerd naar landen die een bedreiging kunnen vormen voor Nederland, diens bondgenoten of voor de internationale rechtsorde. Met het voortschrijden der techniek, wordt cryptografie een instrument in handen van particulieren tegenover ongewenste onderschepping van informatie-uitwisseling. In beginsel valt deze ontwikkeling toe te juichen. De vertrouwelijkheid van de informatie-uitwisseling is een belang dat wat betreft de telecommunicatie uitdrukkelijk haar verwoording heeft gevonden in artikel 13, tweede lid, van de Grondwet. Het vormt een uitwerking van het algemene beginsel van bescherming van de persoonlijke levenssfeer dat verdragsrechtelijk bescherming ondervindt op basis van artikel 8 van het EVRM en artikel 17 van het BUPO. Meer in het bij zonder toegespitst op de telecommunicatie, rust ingevolge artikel 22 van het Internationale verdrag betreffende telecommunicatie (Trb. 1983, 164) op de lid-staten een inspanningsverplichting alle mogelijke maatregelen te nemen om de vertrouwelijkheid van de telecommunicatie te waarborgen. Zoals echter voorheen mogelijk vijandige mogendheden het gebruik van geavanceerde cryptografie is onthouden, is het thans noodzakelijk geworden particulieren, indien zi3 een bedreiging voor de rechtsorde of voor de instellingen van de staat of voor hun medeburgers zijn, te beperken in het gebruik van de technische mogelijkheden hun gegevensuitwisseling vertrouwelijk te houden. Waar particulieren, en daarmee criminelen, over dezelfde middelen gaan beschikken als voorheen mogelijk vijandige mogendheden, ligt het in de rede de regelgeving met betrekking tot de strijdmiddelen die particulieren worden toegestaan, meer in overeenstemming te brengen met die welke vanouds voor vijandige mogendheden bestaat. Het onderhavige wetsvoorstel strekt daartoe. 2. DE REGELGEVING OMTRENT HET AFTAPPEN VAN TELECOMMUNICATIE Bij de wet van 7 april 1971 (Stb. 180) zijn in het Wetboek van Strafrecht en in het wetboek van Strafvordering bepalingen opgenomen die enerzijds de vertrouwelijkheid van telefoongesprekken beschermen, anderzijds mogelijkheden scheppen om onder bepaalde waarborgen dergelijke gesprekken ook te kunnen afluisteren. Bij de wet computercriminaliteit (stb. 1993, 33) zijn deze bepalingen uitgebreid. De bepalingen voorzien in uitzonderingen ten behoeve van de criminaliteitsbestrijding en ten behoeve van de staatsveiligheid. Artikel 125g van het Wetboek van Strafvordering geeft de rechter-commissaris de bevoegdheid opdrachten te geven telecommunicatie af te tappen of op te nemen ter opsporing van strafbare feiten waar voorlopige hechtenis op staat, indien het onderzoek dit dringend vordert. Artikel 64 van de Wet op de telecommunicatievoorzieningen verplicht de PTT aan de uitvoering van dergelijke opdrachten medewerking te verlenen. Verder voorziet artikel 139c, tweede lid, onder 30, van het Wetboek van Strafrecht in het aftappen en opnemen van telecommunicatie door het Hoofd van de Binnenlandse Veiligheidsdienst in de gevallen waarin dit nodig is in het belang van de veiligheid van de staat. Daartoe is een machtiging van vier Ministers vereist, die geldt voor een duur van ten hoogste drie maanden. De bevoegdheid van de overheid telecommunicatie af te tappen en op te nemen vormt een inbreuk op de persoonlijke levenssfeer. De genoemde bepalingen zijn als wet in formele zin vereist ingevolge artikel 10 van de Grondwet, terwijl de inhoud ervan voldoet aan de eisen van artikel 8 van het EVRM, zoals deze eisen nader gestalte hebben gekregen in de jurisprudentie van het Europese Hof voor de Rechten van de Mens. Dit Hof heeft binnen nauw omschreven grenzen het aftappen van teleconununicatie toelaatbaar geacht. Hier zi] verwezen naar de uitspraken in de Klass-zaak (6 september 1978, serie A nr. 28 (AA 1979, 327), in de Malone-zaak (2 augustus 1984, serie A nr. 83, gepubliceerd in NJ 1988, 534) en in de zaak Kruslin en Huvig (NJ 1991, 523). De eisen die uit het laatste arrest voor het Wetboek van Strafvordering voortvloeien, worden in het Nederlands recht geincorporeerd in het wetsvoorstel tot herziening van het gerechtelijk vooronderzoek (Kamerstukken II 1992/93, De bevoegdheid van de overheid om binnen de grenzen van het recht telefoongesprekken af te tappen en op te nemen, dreigt haar werking te verliezen, indien degenen tegen wie zij zijn bedoeld, zich wapenen met middelen die, alle onderschepping van het benodigde signaal ten spijt, tot gevolg hebben dat geen bruikbare informatie voor de overheid ter beschikking komt. Wil men de werking behouden van de bevoegdheden van de overheid, zoals deze door de wetgever zijn bedoeld, dan is nodig dat de regelgeving wordt aangevuld met bepalingen die ertoe strekken dat de toegang tot de inhoud van telecommunicatie onder de door de wet geschetste omstandigheden behouden blijft. In het algemeen kan de vraag worden gesteld of het zin heeft te trachten de juridische en technische ontwikkelingen op het gebied van de telecommunicatie en de informatica bij te houden in die zin dat met het oog op de bestrijding van criminaliteit en met het oog op de zorg voor de veiligheid van de staat, de aftapbaarheid van teleconmunicatie blijft bestaan. Sommigen beantwoorden deze vraag ontkennend omdat dit streven praktisch niet te verwerkelijken zou zijn. Wij menen dat evenwel het te verwachten toenemende belang van telecommunicatie in de komende informatiemaatschappij ertoe zal leiden dat ook criminelen en staatsgevaarlijke personen bij de voorbereiding van hun werkzaamheden meer nog dan thans gebruik zullen maken van de ter beschikking komende technische mogelijkheden. In deze omstandigheden is het noodzakelijk alles in het werk te stellen dat ook de overheid daarop greep blijft houden. 3. DE KEUZE VAN DE VORMGEVING Daar de bevoegdheden opgenomen in het Wetboek van Strafrecht en in het Wetboek van Strafvordering in het belang van de criminaliteitsbestrijding en de staatsveiligheid, vooral betrekking hebben op telecommunicatie, is gekozen voor een regeling in de Wet op de teleconununicatievoorzieningen. Dit lijkt de juiste plaats om het evenwicht te bewerkstelligen tussen enerzijds de noodzakelijke vertrouwelijkheid van telecommunicatie tegenover het algemene publiek, anderzijds een zekere mate van doorzichtigheid van de telecommunicatie tegenover de daartoe door de wet bevoegd verklaarde overheidsorganen voor de gevallen dat de wet dit toestaat. In de Wet op de telecommunicatievoorzieningen is de regeling voorzien in een apart hoofdstuk. De regeling heeft immers zowel betrekking op de telecommunicatie-inrichtingen van bijzondere aard of beperkte omvang, geregeld in hoofdstuk III van deze wet, als op de randapparatuur, geregeld in hoofdstuk IV, terwijl het mede betrekking heeft op de diensten als bedoeld in paragraaf 2 van Hoofdstuk II, die via de telecommunicatie-infrastructuur worden aangeboden. Het voorgestelde hoofdstuk VA, maakt dus deel uit van de hoofdstukken die algemene bepalingen bevatten ten opzichte van de andere hoofdstukken, evenals hoofdstuk VI inzake de gedoogplicht, VII inzake de vergoedingen en VIII inzake het beroep. Overeenkomstig de systematiek van andere bepalingen die telecommunicatie regelen, is de concessionaris van de geadresseerden van de regelgeving uitgezonderd. Daarvoor geldt hoofdstuk II. 4. HOOFDLIJNEN VAN HET WETSVOORSTEL Het gebruik van cryptografie is onder omstandigheden voor overheid en private personen onontbeerlijk. Waar wordt gesproken over personen, worden daaronder steeds mede begrepen rechtspersonen. Hebben zij een gerechtvaardigd belang, dan dienen zij in staat te zijn cryptografie te gebruiken, tenzij er bezwaren zijn in verband met de criminaliteitsbestrijding of met de staatsveiligheid. Voor particulieren wordt voorzien in een systeem van vergunningen. Een particulier die een machtiging wil hebben, dient aannemelijk te maken dat hij deze nodig heeft met het oog op een gerechtvaardigd belang. Gedacht kan worden aan concerns met gevoelige bedrijfsinformatie die, binnen het concern, van de ene dochter naar de andere via telecommunicatie moet kunnen worden overgedragen. De organen van de overheid en van andere organen of personen met een publieke taak belast, die in aamnerking komen voor het gebruik van cryptografie zullen bij ministeri le regeling worden aangewezen. Deze bepaling sluit aan bij die van het bestaande artikel 17, tweede lid, onder b, van de wet. De handhaving van het verbod tot gebruik van cryptografie zal illusoir zijn, indien niet tegelijkertijd het aanbod en de terbeschikkingstelling van de cryptografie aan banden wordt gelegd. Ook deze zijn daarom onderworpen aan een vergunningssysteem. Er zijn allerlei vormen van cryptografie vrij verkrijgbear op de markt. Voor een deel is dit alleszins gerechtvaardied. Tegen het onderscheppen en ontcijferen van de met behulp van telecommunicatie uitgewisselde informatie door particulieren zonder bijzondere voorzieningen, geven zij een redelijke bescherming. voor degenen die zich richten op de bestrijding van criminaliteit of de bescherming van de staatsveiligheid, vormen zij soms een probleem. In een aantal gevallen blijkt mogelijk, zeker wanneer informatie over de gebruikte cryptografie bekend is, met enige moeite wel een aanknopingspunt te vinden voor de ontrafeling van de inhoud van het bericht. Er is een groot economisch belang dat dergelijke cryptografie, al dan niet deel uitmakend van apparatuur met ook andere functies, vrij verhandelbaar is. Dergelijke vormen van cryptografie zullen daarom voor een deel toch worden toegelaten. Hetzelfde geldt voor vormen van cryptografie die worden gebruikt ter bepaling van de integriteit van een bericht of van de herkomst daarvan, alsmede de cryptografie mogelijk zal worden gebruikt in verband met de elektronische handtekening. De toelating betreft dan zowel het voorhanden hebben, het gebruik als de handel. Voor een ander deel zal het wetsvoorstel evenwel tot gevolg hebben dat de vrije verkrijgbaarheid wordt ingeperkt. De voorgestelde regeling gaat ervan uit dat een toelating mogelijk is 'indien ten minste het desbetreffende algoritme en andere informatie over de desbetreffende vorm van cryptografie, beschikbaar is bij het centrale orgaan, dat het beheer heeft over de algoritmen en over andere informatie betreffende de cryptografie. Ook is toelating mogelijk indien de desbetreffende cryptografie naar zijn aard niet kan worden aangewend om berichten onbegrijpelijk te maken. De beantwoording van de vraag of een verzoek tot toelating van een vorm van cryptografie kan worden ingewilligd, zal mede afhangen van een evaluatie van de desbetreffende vorm van cryptografie. Daartoe zal in de regel aan de Minister van Verkeer en Waterstaat een rapport moeten worden uitgebracht door een door hem daartoe aangewezen evaluatie-orgaan. Dit hoeft niet steeds noodzakelijkerwijs hetzelfde orgaan te zijn. Het gaat hier om niet meer dan een deskundigenadvies dat onder omstandigheden voorafgaand aan een besluit wordt ingewonnen. Het lijkt niet nodig deze feitelijke gang van zaken ook in het wetsvoorstel neer te leggen. Enige rechtswaarborg van de burger is daarmee niet verbonden. Is eenmaal een bepaalde vorm van cryptografie toegelaten en komt nieuwe apparatuur op de markt waarvan de fabrikant of de importeur aanvoert dat de daarin verwerkte cryptografie in overeenstemming is met een reeds toegelaten vorm, dan zal ingevolge de regels krachtens artikel 29 van de Wet op de telecommunicatievoorzieningen worden vastgesteld of een dergelijke overeenstemming ook daadwerkelijk aanwezig is. Een nadere beoordeling van de sterkte van de cryptografie is dan niet meer nodig. De evaluatie van de sterkte is een andere bezigheid dan de beoordeling van conformiteit. 5. HET BEHEERSORGAAN Het wetsvoorstel voorziet in de instelling van een orgaan dat is belast met het beheer van de informatie, daaronder begrepen de algoritmen, die is verkregen in verband met de aanvragen voor toelatingen en machtigingen. Het orgaan heeft een eigen taak ingevolge de wet. De instandhouding ervan is opgedragen aan de Minister van Verkeer en Waterstaat, die immers als eerstverantwoordelijke binnen de regering voor de toepassing van de Wet op de telecommunicatievoorzieningen optreedt. Hieraan doet niet af dat met het functioneren van het beheersorgaan een veelheid van belangen waarbij ook andere Ministers zijn betrokken, aan de orde komt. Het beheersorgaan ontleent zijn taak rechtstreeks aan de wet. Het behoort mede tot zijn taak informatie omtrent cryptografie waarover het beschikt, ter beschikking te stellen van de organen die dat behoeven. Het orgaan heeft een zelfstandige taak in de beoordeling van dit criterium. Gaat het om het kunnen aftappen van telecommunicatie via de telecommunicatieinfrastructuur, dan zal het orgaan kunnen verlangen dat blijkt dat er een opdracht ligt van de rechter-commissaris wanneer het gaat om de opsporing van strafbare feiten dan wel van de vier ministers bedoeld in artikel 139c van het Wetboek van Strafrecht indien het gaat om het aftappen in het belang van de staatsveiligheid. Gaat het om het aftappen van de ether, dan zal met een eenvoudige toets van de behoefte van het desbetreffende overheidsorgaan kunnen worden volstaan. Voor het functioneren van het beheersorgaan is de Minister van Verkeer en Waterstaat slechts in zoverre verantwoordelijk dat hij politiek aanspreekbaar is op het gebruik dat hij al dan niet maakt van de bevoegdheid om krachtens het vierde lid, onder b, aanwijzingen te geven. Ook aan deze Minister wordt niet onbeperkt alle informatie over cryptografie gegeven. Hij heeft slechts aanspraak op die informatie die nodig is om zijn verantwoordelijkheid waar te maken. In dat geval wordt voldaan aan het criterium I'voor zover deze die behoeven van artikel 30d, derde lid. Een vergelijkbare regeling is te vinden in artikel 7, eerste lid, tweede volzin van de Wet politieregisters, krachtens hetwelk aan de beheerder van een politieregister slechts gegevens worden verstrekt om zorg te kunnen dragen voor de juiste werking daarvan. Het beheersorgaan heeft in zeker opzicht een rol van wat wel wordt aangeduid als "trusted third party". De terbeschikkingstelling van informatie over algoritmen en sleutels aan derden vindt slechts plaats na toetsing van de behoefte van de aanvragende overheidsinstantie en met inachtneming van de waarborgen die de Minister van Verkeer en Waterstaat bij ministeri6le regeling krachtens het deree lid, onder a, voorschrijft. Deze waarborgen strekken ertoe dat de kennis omtrent cryptografie niet verdergaand bekend wordt dan strikt noodzakelijk is. Zij kunnen bij voorbeeld ook betrekking hebben op de vernietiging van de informatie na gebruik door de desbetreffende overheidsdienst. Gezien de mogelijk uiteenlopende belangen die een rol kunnen spelen bij het goed functioneren van het beheersorgaan, is voorgeschreven dat aanwijzingen van de Minister van Verkeer en Waterstaat niet dan na overleg met andere Ministers kunnen worden gegeven. Overigens is bij het beheersorgaan niet noodzakelijkerwijs alle informatie over cryptografie aanwezig die bij de overheid bekend is. Overheidsorganen die op grond van artikel 30a, tweede lid, onder d, zijn aangewezen, kunnen blijkens artikel 30c, eerste en tweede lid, niet worden verplicht tot het ter beschikking stellen van informatie over de door hen gebruikte vormen van cryptografie. Deze informatie komt daardoor ook niet noodzakelijkerwijs ter beschikking van het beheersorgaan. In die gevallen waarin dit echter wel feitelijk het geval is, dient die informatie ook ter beschikking te worden gesteld van de overheidsorganen die dat behoeven, tenzij de uitzonderingsclausule van artikel 30d, derde lid, van toepassing is. Evenmin staat de voorgestelde regeling eraan in de weg dat andere organen inzake cryptografie in het leven worden geroepen van publiekrechtelijke of privaatrechtelijke aard, die een functie vervullen op het gebied van het beheer en de omgang met algoritmen of sleutels. 6. GEHEIMHOUDING Naar haar aard is de kennis en het gebruik van cryptografie door de overheid met geheimhouding omgeven. Dit gaat niet zover dat niet bekend zou zijn dat de Militaire Inlichtingendienst en de Binnenlandse Veiligheidsdienst, beide omschreven in de Wet op de inlichtingen- en veiligheidsdiensten (Stb. 1987, 635) met dergelijk gebruik va-nouds van doen hebben. De regeling van cryptografie met betrekking tot particulieren doet echter vragen rijzen in verband met de rechtsbescherming in geval van een eventuele afwi]'zing van verzoek om 66n van de verschillende soorten vergunningen die in dit verband kunnen worden afgegeven. Ingevolge het bestaande artikel 42 van de Wet op de telecommunicatievoorzieningen kan in het algemeen beroep tegen een afwijzende beschikking worden ingesteld bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven. Deze algemene formulering leidt ertoe dat ook tegen afwijzende beslissingen inzake cryptografie een dergelijk beroep openstaat. Bij een dergelijke afwijzing kunnen evenwel overwegingen aan de orde komen die in een concreet geval niet alle ter kennis van de klager kunnen worden gebracht. De vraag rijst dan of het beginsel van de inwendige openbaarheid van het procesdossier (de mogelijkheid voor de klager om van de inhoud daarvan kennis te nemen), zulks toelaat. Dear dit probleem ook elders heeft gespeeld, is in cle Algemene wet bestuursrecht (Stb. 1994, 1), mede omvattende de voltooiing eerste fase herziening rechterlijke organisatie, een bepaling opgenomen die ook betrekking heeft op het College van Beroep voor het bedrijfsleven. Deze voorziet in een aanvulling op met onder meer een artikel 8: 29, dat de volgende mogelijkheid opent. De rechter kan, indien daarvoor gewichtige redenen zijn, kennis nemen van inlichtingen of stukken die niet aan de wederpartij kenbaar worden. Indien de rechter zulke redenen aanwezig acht, kan hij met toestemming van die wederpartij mede op de grondslag van die inlichtingen of stukken uitspraak doen. In artikel III van dit wetsvoorstel wordt tevens de Beroepswet nieuw vastgesteld. Blijkens het daarbij voorgestelde artikel 17 zal bij een beroep krachtens de Wet op de telecommunicatievoorzieningen het genoemde artikel 8.1.5.9 van de Algemene wet bestuursrecht van toepassing zijn. Aannemende dat het wetsvoorstel 22 495 eerder in werking treedt dan het onderhavige, zal het administratieve procesrecht adequaat kunnen inspelen op mogelijke vraagstukken van openbaarheid van administratieve rechtspraak versus de noodzakelijke geheimhouding van bepaalde aspecten van cryptografie. Een vergelijkbare problematiek kan uiteraard spelen in de gevallen dat strafbare feiten zijn opgespoord met gebruikmaking van cryptografie die onder de reikwijdte van het wetsvoorstel valt. Artikel 288 van het Wetboek van Strafvordering laat toe dat de rechter belet dat vragen daaromtrent worden beantwoord. Mochten er tijdens de terechtzitting gegronde twijfels rijzen over de rechtmatigheid van het gebruik van de ingevolge dit wetsvoorstel vergaarde informatie, dan kan de rechter met gebruikmaking van artikel 316 van het Wetboek van Strafvordering een nader onderzoek laten doen door de rechtercommissaris. Dear op dit nadere onderzoek de regels van het gerechtelijk vooronderzoek van toepassing zijn, is het mogelijk dat vragen van de verdediging aan getuigen kunnen worden gesteld zonder dat de verdediging daarbij aanwezig is. De rapportage van de rechter-commissaris kan ter terechtzitting evenwel door de verdediging weer ter sprake worden gebracht. In de praktijk blijken rechters in allerlei gevallen waarin de wijze van vergaring van bewijs niet tot in alle details in de openbaarheid kan worden gebracht, wegen te hebben gevonden waarlangp, zonder afbreuk te doen aan de rechten van de verdediging, deze wijze toch in de gevallen waarin daarvoor een bijzondere aanleding bestaat, aan een nader te kunnen onderwerpen. Er ligt hier een zekere gelijkenis met bij voorbeeld het vraagstuk van de bedreigde getuige. 7. HANDHAVING De handhaving van de voorgestelde regelgeving betreft een bijzonder punt van zorg. Juist de groep van personen tegen wie de regelgeving zich richt, zal geneigd zijn zich minder aan regelgeving te houden naarmate de daadwerkelijke handhaving het laat afweten. Er is daarom een aantal bepalingen opgenomen om een doeltreffende handhaving te verzekeren van met name de regels die betrekking hebben op de niet-vrijgestelde apparatour. In de eerste plaats is het aanbod van cryptografie, voor zover deze niet is toegelaten, gereguleerd. Dit betreft enerzijds het aanbod van cryptografie opgenomen in randapparatuur (dan wel anderszins neergelegd op enige gegevensdrager, bij voorbeeld vastgelegd in hardware), anderzijds cryptografie die in de vorm van een dienst over de teleconmunicatie-infrastructour aan het publiek kan worden aangeboden. Een dergelijk aanbod is in artikel 30b gebonden aan een verlof en kan worden gebonden aan de beschikbaarheid van informatie over de desbetreffende vorm van cryptografie ten behoeve van de overheid, daaronder begrepen het algoritme. Dit verlof is een species van het genus vergunning. Teneinde echter de verschillende vormen van vergunningen van elkaar te onderscheiden, wordt de voorgestelde terminologie gebruikt. Verder is bepaald dat regels kunnen worden gesteld aan de administratie van degenen die verlof hebben cryptografie aan te bieden. Dergelijke regels kunnen mede betrekking hebben op voorzieningen in de computerprogrammatuur van bij voorbeeld dienstenaanbieders die ertoe strekken dat geen cryptografie wordt aangeboden aan personen of instanties die daartoe niet gerechtigd zijn. Daar het in de regel zal gaan om een bedrijfsmatige uitoefening van een dergelijk aanbod, zal de neiging zich aan de voorwaarden van een vergunning te houden, groter zijn. Het gaat bij die bedrijfsuitoefening immers om een structurele zaak. De sanctie op niet-naleving van de regels kan de be indiging van de bedrijfsuitoefening betreffen. De controle op de goede gang van zaken is beter mogelijk, dear men voor een doeltreffende bedrijfsuitoefening tot op zekere hoogte is aangewezen op openbaarheid. Het illegale gebruik van cryptografie zal dus vooral moeten worden tegengegaan door het aanbod ervan terug te dringen. Ook dienstenaanbieders, wanneer deze overeenkomstig de voornemens onder de werking van de Wet op de telecommunicatievoorzieningen zullen zijn gebracht, lopen het gevaar dat hun machtiging wordt ingetrokken bij aanbod van niet-toegestane cryptografie. Artikel 44 is aangepast in dier voege dat de toezichthoudende bevoegdheden tevens zich uitstrekken tot de cryptografie. De aanpassing van artikel 48 opent de mogelijkheid een telecommunicatie-inrichting waarbij -niet-toegestane cryptografie wordt gebruikt, 'in beslag te nemen, te verzegelen en de gebruiker een administratieve boete op te leggen. Ten slotte voorziet het artikel 64 in een mogelijkheid de concessionaris opdracht te geven tot staking van de verzorging van telecommunicatie over de teleconununicatie-infrastructuur gedurende een korte tijd, indien blijkt dat gebruik wordt gemaakt van niet-toegestane cryptografie. Gaat het gebruik van cryptografie via de ether, dan is er de mogelijkheid het feitelijk gebruik van niet-toegestane cryptografie te belemmeren door de desbetreffende frequentie te storen. De Minister van Verkeer en Waterstaat kan daartoe op grond van artikel 28 aan bepaalde overheidsorganen de bevoegdheid geven binnen zekere grenzen naar tijd en plaats enige of, in voorkomend geval, alle frequenties te gebruiken, teneinde aldus het gebruik van niet-toegestane cryptografie feitelijk te beletten door deze frequenties te storen. Blijkens de beschikking van 16 februari 1989 (Stcrt. 50) behoren de krijgsmacht, de politie en de BVD tot organen die voor een aanwijzing van frequenties in aanmerking komen. De voorschriften van de artikelen 4 en 5 kunnen door de Minister van Verkeer en Waterstaat, krachtens artikel 28 van de wet, in bij zondere situaties buiten werking worden gesteld. 8. INTERNATIONALE ASPECTEN Het wetsvoorstel bindt het gebruik en de terbeschikkingstelling van niet-toegelaten cryptografie aan een machtiging van de Minister. Het handelen zonder een dergelijke machtiging is blijkens de voorgestelde aanvulling van artikel 50, strafbear. Ingevolge artikel 91 van het Wetboek van Strafrecht is het algemeen deel van dat wetboek daarop van toepassing. In dat deel wordt bepaald dat de Nederlandse strafwet toepasselijk is op een ieder die zich in Nederland aan een strafbaar feit schuldig maakt. De beantwoording van de vraag of nu bij het gebruik of de terbeschikkingstelling van cryptografie afkomstig uit het buitenland, sprake is van het plegen van een feit in Nederland, is verschillend naar gelang het gaat om cryptografie die wordt aangeboden vastgelegd in een gegevensdrager, bij voorbeeld in randapparatuur, dan wel om cryptografie die wordt aangeboden via telecommunicatie, ongeacht of dit aanbod plaatsvindt via de telecommunicatie-infrastructuur, via eigen kabels of via de ether. Bij het aanbieden van cryptografie op een gegevensdrager, dus in de vorm van een voorwerp, is de situatie vergelijkbaar met die van enig ander delikt dat via gegevensdragers wordt gepleegd, of het nu gaat om belediging, opruiing, aanzetten tot hast tegen personen wegens hun ras of om een inbreuk op het auteursrecht. Deze delikten hebben met elkaar gemeen dat zij kunnen worden gepleegd,door de verstrekking van informatie en worden ook wel aangeduid als informatiedelikten. Naar deze delikten wordt impliciet verwezen in artikel 7 van de Grondwet in de terminologie "behoudens ieders verantwoordelijkheid voor de wet". Ook al worden de gegevensdragers met behulp waarvan deze delikten worden gepleegd, in het buitenland vervaardigd, heeft iemand deze voorwerpen in Nederland in handen, dan is hij strafbaar. De vervaardiging van de voorwerpen in het buitenland is echter niet een in Nederland gepleegd strafbaar feit. Anders is dit met de buitenlander die via telecommunicatie cryptografie aanbiedt, hetzij rechtstreeks zodat het in Nederland door remand kan worden vastgelegd, hetzij als onderdeel van een dienst die via telecommunicatie ad hoc wordt aangeboden. Blijkens staande jurisprudentie van de Hoge Read is het mogelijk dat men zich in het buitenland bevindend, hier te lande een misdrijf pleegt. Door tussenkomst van een instrument kan men immers handelen op een andere plaats dan waar men zich bevindt. Dit instrument is telecommunicatie met behulp waarvan in Nederland cryptografie ter beschikking wordt gesteld. Ook al ligt de oorsprong van de cryptografie in het buitenland, de gevolgen daarvan doen zich in Nederland gevoelen, weshalve ingevolge de hier beschreven, heersende leer omtrent de pleats van het delikt, sprake is van een in Nederland gepleegd strafbaar feit. Informatiedelikten via telecommunicatie vanuit het buitenland in Nederland gepleegd, zijn blijkens artikel 2 van het Wetboek van Strafrecht strafbaar volgens Nederlands recht. Het onderhavige wetsvoorstel doet een vergelijkbare situatie ontstaan voor het aanbod van cryptografie via telecommunicatie. De richtlijn van de Europese Read van 29 april 1991 inzake de onderlinge aanpassing van de wetgeving van de lidstaten betreffende de eindapparatuur voor telecommunicatie en de onderlinge erkenning van de conformiteit van apparatuur (91/263/EEG, PBEG L 129/91) verbiedt in beginsel aanvullende eisen aan randapparatuur ten opzichte van de eisen van de richtlijn. Duidelijk is dat zal moeten worden getracht technische normen die ter uitvoering van deze richtlijn aan randapparatuur zullen worden gesteld en die niet van zodanige aard zijn dat daarmee een doeltreffende criminaliteitsbestrijding of de staatsveiligheid in gevaar worden gebracht, zoveel mogelijk toe te laten op grond van de onderhavige regelgeving. Daartoe kan dienen dat in het proces van de ontwikkeling van standaarden steeds invloed wordt aangewend de standaarden zo te doen zijn dat deze ook vanuit het gezichtspunt van het onderhavige wetsvoorstel aanvaardbaar zijn. Op Europees niveau plegen de standaarden tot stand te worden gebracht in het in 1988 opgerichte European Telecommunications Standardization Institute (ETSI) . Dit instituut is een vereniging naar Frans privaatrecht, die tot doel heeft technische standaarden te ontwikkelen die nodig zijn om een grote eenvormige Europese telecommunicatiemarkt tot stand te brengen. Daarvan kunnen overheden, nationale normalisatie-instituten, netwerkbeheerders, fabrikanten en andere belanghebbenden, ook van landen die geen lid zijn van de EG, lid worden. Het kwam tot stand in antwoord op de ontwikkelingen op het gebied van de telecommunicatie in de EG. De in ETSI ontwikkelde standaarden worden veelal vervolgens via de procedure van de genoemde richtlijn publiekrechtelijk voorgeschreven. Slaagt de Nederlandse inbreng in ETSI erin aanvaardbare standaarden tot stand te brengen, dan is de hantering van het instrumentarium van het onderhavige wetsvoorstel op nationaal niveau niet nodig. De belangen die in het spel zijn, laten evenwel niet toe dat internationale standaarden die het aftappen geheel of nagenoeg onmogelijk maken, ongemoeid in Nederland worden toegelaten. Ook het EEGverdrag erkent dat dergelijke nationale belangen niet door de EG-regelgeving zonder meer opzij kunnen worden gezet. In die gevallen zal van de voorgestelde bevoegdheden gebruik moeten worden gemaakt. Een standpunt ingevolge hetwelk alle cryptografie die ergens binnen de gemeenschap hetzij als goed, hetzij als dienst rechtmatig op de markt zou zijn gebracht, in Nederland onbelenunerd zou moeten worden toegelaten, zou ook tot de onaanvaardbare consequentie leiden dat, welke gegevens ook op een randapparaat zouden zijn vastgelegd of welke gegevens ook via telecommunicatie in de vorm van dienstverlening worden aangeboden, daarmee in een ander EG-land geen strafbaar feit meer zou kunnen worden gepleegd. Hierbij is niet van belang of het gaat om gegevens die de betekenis hebben van computerprogrammatuur, bij voorbeeld ter vercijfering van bestanden, dan wel om gegevens die voor de mens direkt begrijpelijk zijn. In dit verband kan ook worden gewezen op artikel 223 van het EEG-verdrag dat elke lid-staat toestaat de maatregelen te nemen die hij noodzakelijk acht voor de bescherming van de wezenlijke belangen van zijn veiligheid, daarbij onder meer verwijzend naar oorlogsmateriaal. Op de in het tweede lid van deze bepaling bedoelde lijst komt cryptografie voor, voor zover het gaat om oorlogsmateriaal. Een vergelijkbare benadering ligt in de vermelding van het cryptografie in het Achtste wijzigingsbesluit Uitvoerbesluit strategische goederen 1963 (Stb. 1981, 351) onder punt 1527. (noot: In Stb. 1993, 531, van 14 oktober 1993 staat op blz. 74 Deel 2 - "INFORMATIEBEVEILIGING" en op blz. 75 onderaan, onder 5. E.02. TECHNOLOGIE ook allerlei over cryptografie geregeld. ) Dit besluit steunt op de In-en uitvoerwet. Bij de toepassing van deze wet kan in theorie eveneens met betrekking tot cryptografie op gronden van nationaal belang worden afgeweken van mogelijk op communautair niveau vastgestelde normen. Het onderhavige wetsvoorstel bestrijkt echter meer dan alleen die vormen van cryptografie die als oorlogsmateriaal moeten worden aangemerkt. De beperkingen die uit een oogpunt van criminaliteitsbestrijding of van staatsveiligheid worden gesteld aan het vrije verkeer van randapparatuur, moeten ingevolge de heersende jurisprudentie van het Europese Hof noodzakelijk zijn om deze doeleinden te bereiken en mogen niet verder reiken dan nodig is om deze doeleinden redelijkerwijs te bereiken. Dit is neergelegd in de aanvulling op artikel 29. Het criterium zal ook moeten worden gehanteerd indien op grond van nationale eisen het aanbod diensten die rechtmatig in een andere lidstaat van de EG zijn aangeboden, hier te lande wordt verboden. Voor de richtlijn van de Europese Read van 28 juni 1990 betreffende de totstandbrenging van de interne markt voor telecommunicatiediensten (90/387/EEG) geldt aldus mutatis mutandis hetzelfde. Uit het voorgaande vloeit de conclusie voort dat de onderhavige regeling de beperkingen die voortvloeien uit het EG-recht, in acht neemt. Ondanks het feit dat het bij maatregelen met het oog op criminaliteitsbestrijding of de staatsveiligheid gaat om een zaak van nationale competentie, vindt overigens reeds enige tijd overleg plaats tussen vertegenwoordigers van alle lid-staten van de EG, betrokken bij deze overheidstaken met de Europese Commissie over de mogelijke raakvlakken met EG-recht op het gebied van de telecommunicatie. Verder ligt samenwerking met andere lid-staten van de EG buiten het communautaire verband, alsmede met andere staten buiten de EG, voor de hand. 9. FINANCI LE EN PERSONELE KONSEKWENTIES De financi le en personele konsekwenties van het wetsvoorstel kunnen beperkt blijven. Wat betreft de kosten voor de overheid kan het volgende worden opgemerkt. Er wordt voorzien in een systeem van het afgeven van machtigingen, verloven en toelatingen. Dear de meest gangbare, thans in gebruik zijnde vormen van cryptografie naar verwachting alle zullen worden toegelaten, zal, zeker in de aanvang, slechts in beperkte mate extra werklast zijn gemoeid met de beoordeling van verzoeken om een machtiging. Het bestaande ambtelijke apparaat van de het Ministerie van Verkeer en Waterstaat zal dit kunnen opvangen. De kosten verbonden aan het beoordelen en evalueren van de sterkte van cryptografie of de bepaling van conformiteit van nieuwe apparatuur aan een bestaande toelating, komen ingevolge het gewijzigde artikel 41 geheel of ten dele voor rerening van de aanvrager. De kosten verbonden aan de handhaving van de nieuwe regeling zullen toenemen. Het toezicht op de naleving van de regeling zal deel uitmaken van de reguliere controle op het ethergebruik of het gebruik van de telecommunicatie-infrastructuur. Uiteraard zal, wat het laatste betreft, slechts eventueel onrechtmatig gebruik van cryptografie kunnen worden geconstateerd in gevallen dat op grond van de wet rechtmatig de desbetreffende telecommunicatie wordt afgetapt. Enige uitbreiding van het bestaande opsporingsapparaat ressorterend onder de Minister van Verkeer en Waterstaat zal evenwel onvermijdelijk zijn. Geschat wordt dat daar-voor het eerste jaar (I miljoen, en daarna (I miljoen op jaarbasis benodigd zal zijn, mede omvattende bijna twintig extra bijzondere opsporingsambtenaren, aangewezen krachtens de Wet op de telecommunicatievoorzieningen, teneinde een redelijke handhaving van de regelgeving te waarborgen. De kosten van het beheersorgaan worden geschat op jaarlijks 3,3 ton, mede omvattende een bemanning van drie personen. Daarnaast zal het nodig zijn de verschillende vormen van cryptografie die onderworpen zijn aan de regelgeving, op sterkte te kunnen evalueren. Geschat wordt dat zulks jaarlijks 2 miljoen vergt, mede omvattende een bemanning van acht personen. Deze kosten komen ten laste van de rijksbegroting. ARTIKELSGEWIJS ONDERDEEL I ONDERDEEL A Het begrip cryptografie komt als gevolg van het wetsvoorstel op meerdere plaatsen voor. Het is daarom wenselijk het reeds in de definitiebepaling op te nemen. Cryptografie wordt omschreven als een verzameling van opdrachten kennelijk bestered om langs geautomatiseerde weg gegevens te bewerken. Gedacht moet worden aan een serie bewerkingen die achtereenvolgens op aanvankelijk direkt begrijpelijke of direkt bruikbare gegevens moeten worden uitgevoerd, teneinde de begrijpelijkheid of bruikbaarheid voor degenen die niet bekend zijn met de serie opdrachten, zo niet onmogelijk te maken, dan toch in ieder geval te bemoeilijken. Het is niet noodzakelijk dat de serie opdrachten is vastgelegd in computerprogrammatuur. De bewerkingen kunnen bij voorbeeld ook mechanisch worden uitgevoerd. Handmatige vercijfering valt niet onder de definitie. De woorden "verzameling van opdrachten" maken duidelijk dat cryptografie niet een materieel voorwerp betreft dat op een bepaalde plaats, uniek aanwezig is, doch immateri le gegevens die, soms op een gegevensdrager, bij voorbeeld een floppy, een schijf, een chip of papier, zijn vastgelegd, soms via telecommunicatie worden overgedragen. Wel is de vorm waarin de opdrachten zijn neergelegd van belang: de definitie omvat slechts opdrachten in objectcode (bruikbaar voor een computer of een ander geautomatiseerd werk) en geen opdrachten in broncode (tekst op papier), zodat bij voorbeeld niet een wetenschappelijke publicatie over dit onderwerp onder de definitie valt. Het moet gaan om een zodanige neerslag van de verzameling van opdrachten dat deze o=iddellijk kan worden gebruikt. Gaat het om mechanische apparatuur, dan moet het apparaat meteen dan wel na enkele eenvoudige handgrepen in werking kunnen worden gesteld. Gaat het om programmatuur dan betreft het slechts programmatuur in objectcode. Het gaat om vormen van cryptografie die kunnen worden gebruikt voor telecommunicatie. Niet van belang is of deze ook daadwerkelijk daarvoor worden gebruikt. Indien de desbetreffende vorm van cryptografie wordt gebruikt om bestanden, opgeslagen in alleenstaande computers te beveiligen, zijn zij, zolang zij geschikt zijn ook in geval van teleconununicatie de gegevens te beschermen, aan de onderhavige regelgeving onderworpen. Slechts vormen van cryptografie die daartoe niet geschikt zouden zijn, vallen buiten de werkingssfeer van het wetsvoorstel. Onder de definitie zijn daarom niet begrepen de vormen van cryptografie die vanouds worden gebruikt om schrift te vercijferen. Weliswaar kan schrift steeds vervolgens via telecommunicatie worden overgedragen, doch de definitie ziet slechts op die vormen van cryptografie die langs geautomatiseerde weg de gegevens bewerken. Cryptografie die tekst of andere gegevens langs niet-geautomatiseerde weg bewerkt, valt buiten het bereik van het wetsvoorstel. Het wetsvoorstel richt zich op de bedreigingen die voortvloeien uit nieuwe technieken. De vormen van cryptografie die vanouds hebben bestaan, blijven onverlet. De in het wetsvoorstel gebruikte definitie spreekt van een bewerking die de verzameling van opdrachten uitvoeren op gegevens zodanig dat deze niet meer direkt begrijpelijk of bruikbaar zijn. Begrijpelijk ziet op de mens, bruikbaar op apparatuur. De gegevens worden niet meer direkt begrijpelijk indien zij voor iemand behorend tot dezelfde taalgemeenschap als de oorspronkelijke gebruiker, geen informatie meer bevatten. Het gaat dan om natuurlijke talen. Wanneer met gebruikmaking van kunstmatige talen een groep van personen in het geheim een code heeft afgesproken met het oogmerk met elkaar te communiceren zonder dat zij door buitenstaanders kunnen worden begrepen, is er, indien met deze code gegevens langs geautomatiseerde weg worden bewerkt, wel weer sprake van cryptografie. De gegevens zijn bruikbaar voor apparatuur indien het gaat om elektronische protocollen die nodig zijn om apparatuur in werking te stellen of haar behoren te laten functioneren. De piepjes die pijnlijk een menselijk oor treffen indien hij per ongeluk een faxnummer draait, zijn gegevens die voor hem onbegrijpelijk zijn, doch bruikbaar voor het fax-apparaat. Hetzelfde geldt voor enig ander randapparaat dat is toegelaten krachtens artikel 29 van de Wet op de telecommunicatievoorzieningen. Dergelijke voor randapparatuur direkt bruikbare gegevens kunnen echter ook cryptografisch worden bewerkt. In dat geval is weer het wetsvoorstel van toepassing. De verzameling van opdrachten wordt gebruikt om aangeboden gegevens te bewerken. Deze betreffen hetzij zulke die nog niet zijn bewerkt, en worden dus door het programma vercijferd, hetzij zulke die reeds zijn bewerkt en dus door het programma worden ontcijferd. Overigens is ook denkbaar dat een reeds vercijferd bericht of computerprogramma, nogmaals, hetzij met dezelfde vorm van cryptografie, hetzij met een andere vorm, wordt vercijferd. Indien op enigerlei wijze met behulp van de bij het beheersorgaan beschikbare informatie kan worden nagegaan welke vormen van cryptografie zijn gebruikt, is het in beginsel mogelijk ook bij meervoudige vercijfering het oorspronkelijke, bruikbare signaal te voorschijn te halen. De verschillende technische problemen die zich daarbij uiteraard kunnen voordoen, zullen moeten worden opgelost door de voorschriften die aan de machtiging kunnen worden verbonden. ONDERDEEL B Artikel 29 heeft betrekking op randapparatuur. Blijkens artikel 1, onder k, van de Wet op de telecommunicatievoorzieningen is dit apparatuur bestered om op de telecommunicatieinfrastructuur te worden aangesloten. Artikel 3 van het Besluit randapparatuur (Stb. 1988, 553) zal daartoe worden aangevuld in die zin dat de specificaties van conformiteit voor randapparatuur mede kunnen strekken tot handhaving van de regelgeving inzake cryptografie. De keuring van andere telecommunicatie-apparatuur, dus apparatuur met behulp waarvan langs radio-elektrische weg telecommunicatie plaatsvindt en waarin cryptografische voorzieningen zijn aangebracht, kan worden afgedwongen met behulp van het krachtens artikel 17, zesde lid, onder c, van de wet vastgestelde artikel C.2.1 en volgende van het Besluit radioelektrische inrichtingen inzake de vaststelling van technische eisen en de keuring van deze inrichtingen. De keuring kan mede omvatten de naleving van de regels die zijn gesteld krachtens artikel D.1.2, tweede lid, onder 1, of artikel G.1.2 van dit Besluit. Artikel C.1.1, tweede lid, van dit besluit zal daartoe worden aangepast. ONDERDEEL C Artikel 30a Dit artikel regelt het voorhanden hebben en het gebruik van cryptografie. Dit is onder omstandigheden voor overheid en private organen onontbeerlijk. Hebben zl]' een gerechtvaardigd belang, dan dienen zij daarvan gebruik te kunnen maken. Overheidsorganen kunnen worden vrijgesteld. Aansluiting is gezocht bij de regeling van artikel 28 en artikel 17, tweede lid, onder b, van de Wet op de telecommunicatievoorzieningen. Particulieren kunnen in aanmerking komen voor een machtiging. Onder omstandigheden kan dit betekenen dat een onderzoek wordt gedaan naar de achtergronden van de aanvrager en dat diens justiti le antecedenten worden nagetrokken. Een machtiging zal tevens worden verstrekt wanneer deze nodig is ten behoeve van de fabricage met het oog op export, voor zover deze is toegelaten onder de In- en uitvoerwet. Aan de machtiging zullen dan passende waarborgen moeten worden verbonden die ertoe strekken een binnenlandse bestemming tegen te gaan. Op de markt zijn allerlei vormen van cryptografie beschikbaar. Tekstverwerkingsprogrammals kennen tegenwoordig standaardfuncties voor het ontoegankelijk maken van bestanden. Daarnaast zijn moderne vormen van autotelefoon zoals GSM, wat betreft het traject dat via de ether gaat, met behulp van cryptografie beveiligd tegen het afluisteren door derden. Het is niet mogelijk deze alle van de werking van het wetsvoorstel uit te zonderen, dear dergelijke functies daadwerkelijk tot gevolg kunnen hebben dat zulke bestanden ontoegankelijk zijn voor de organen belast met de rechtshandhaving of met de staatsveiligheid. Programmatuur die nu reeds algemeen verkrijgbaar is, zal echter in beginsel vrij beschikbaar blijven. Het onderhavige artikel voorziet in de mogelijkheid dergelijke programmatuur toe te laten. Dit betekent dat deze vrij op de markt verkrijgbaar is voor een ieder. Aan de mogelijkheden tot ontplooiing van economische activiteit op het gebied van cryptografie moet niet meer afbreuk worden gedaan dan wordt gerechtvaardigd vanuit de belangen van de essenti le overheidstaken die hier in het geding zijn. Artikel 30b Deze bepaling heeft betrekking op zowel het aanbieden als het ter beschikking stellen van cryptografie. Aanbod kan plaatsvinden zonder dat er sprake is van ter beschikking stellen. In publicaties, bij voorbeeld in de vorm van advertenties, kan cryptografie worden aangeboden. Dat valt onder het verbod van deze bepaling. Meestal zal van terbeschikkingstelling sprake zijn na een voorafgaand aanbod. Dit is evenwel niet noodzakelijkerwijs het geval, bij voorbeeld indien de terbeschikkingstelling plaatsvindt op verzoek zonder voorafgaand aanbod. Aanbieden en ter beschikking stellen kunnen op verschillende wijzen plaatsvinden. Dear cryptografie bestaat uit een serie opdrachten en daarmee veelal de vorm heeft van computerprogrammatuur, kan de overdracht bestaan uit het ter beschikking stellen van een gegevensdrager, dus door de overdracht van een voorwerp, doch ook door de overdracht via telecommunicatie van dergelijke gegevens. Het verbod van het onderhavige artikel omvat dus mede de situatie dat remand via telecommunicatie dergelijke voorzieningen aanbiedt. Het vierde lid opent de mogelijkheid regels te stellen over de personen die moeten worden geregistreerd omdat aan hen cryptograf ie is verstrekt. Aldus kan de kring van rechtmatige gebruikers van niet-vrijgestelde cryptografie onder controle worden gehouden. Artikel 30c Zowel voor machtigingen tot gebruik, een verlof in verband met handel, als voor de toelating van vormen van cryptografie, is nodig dat deze wordt toegespitst op 66n of meer vormen, deze onder beperkingen kunnen worden verleend en daaraan voorschriften kunnen worden verbonden. Het onderhavige artikel heeft dus zowel betrekking op de machtiging of een toelating, bedoeld in artikel 30a, als op het verlof bedoeld in artikel 30b. De uitoefening van de bevoegdheden krachtens de artikelen 30a en 30b zijn nader genormeerd in artikel 30c in die zin dat zij slechts mogen worden uitgeoefend in het belang van de criminaliteitsbestrijding of van de staatsveiligheid. In de regel zal de overheid ten minste als voorwaarde stellen voor een machtiging of voor een toelating, dat informatie over de desbetreffende vorm van cryptografie ter beschikking wordt gesteld aan het beheersorgaan als bedoeld in artikel 30c. Deze informatie kan zowel betrekking hebben op de regelmatig weerkerende bewerkingen die volgens een vast vooraf ingebouwde formule wordt uitgevoerd (het algoritme), als op de mogelijkheden die de gebruiker heeft om zelf de wi3ze waarop de cryptografische bewerkingen worden uitgevoerd te vari ren (de mogelijkheden tot het instellen van een eigen sleutel). Om in aanmerking te komen voor een machtiging tot voorhanden en gebruik of voor een verlof tot het verhandelen of ter beschikking stellen, dient een gerechtvaardigd belang van de aanvrager daartoe te noodzaken. Daarmee is tot uitdrukking gebracht dat een restrictief beleid zal worden gevoerd in toekenning van de mogelijkheid niet-toegelaten cryptografie te gebruiken. In het vijfde lid zijn de gebruikelijke gronden voor de intrekking van beschikkingen zi]n opgenomen. Artikel 30d Het beheer van de informatie over cryptografie vergt een bijzonder orgaan. Het wetsvoorstel voorziet in de instelling van een apart beheersorgaan dat de verschillende overheidsdiensten informatie over cryptografie ter beschikking dient te stellen indien deze te maken hebben met deze cryptografie bij de uitvoering van hun taak. Daarbij kan worden gedacht aan rechters-commissarissen, het openbaar ministerie, de politic, de Binnenlandse Veiligheidsdienst, het toezichthoudende orgaan van het Ministerie van Verkeer en Waterstaat en de Militaire Inlichtingendienst. De taken van de rechters-commissarissen en het openbaar ministerie zi3n omschreven in het Wetboek van Strafvordering, die van de de Binnenlandse Veiligheidsdienst en de Militaire Inlichtingendienst in de artikelen 8 en 9 van de Wet op de inlichtingen- en veiligheidsdiensten. Het beheersorgaan is passief in die zin dat het pas op verzoek van anderen in actie kan komen. Een eigen beleid kan het niet uitvoeren anders dan in de wij ze waarop gevolg wordt gegeven aan de verschillende tot hem komende verzoeken. Het heef t slechts een uitvoerende taak. In dat verband is evenwel denkbaar is dat onder omstandigheden het gebruik van deze informatie voorwerp is van uiteenlopende belangen. Niet alleen zijn er mogelijk uiteenlopende belangen van overheidsorganen in het geding, er moet meer in het algemeen een juist evenwicht worden gevonden tussen enerzijds het belang van de burger en privaatrechtelijke organisaties bij geheimhouding van hun gegevensuitwisseling via telecommunicatie en anderzijds het belang dat deze toegankelijk blijft voor die overheidsorganen die met het oog op de hun toebemeten taak onder zekere voorwaarden deze telecommunicatie moeten kunnen surveilleren. Het belong van de burger is neergelegd in artikel 13 van de Grondwet en artikel 8, eerste lid, van het EVRM, alsmede in artikel 22 van het Verdrag van de Internationale Telecommunicatie Unie. De overheidsbelangen komen aan de orde in het Wetboek van Strafrecht, het Wetboek van Strafvordering en in de Wet op de inlichtingen- en veiligheidsdiensten. Het is nodig de belangen te bundelen en waar nodig tegengestelde belangen tegen elkaar af te wegen. De beslissing na afweging van alle belangen is neergelegd bij de Minister van Verkeer en Waterstaat na de andere Ministers die het mede aangaat te hebben gehoord. Deze Minister kan ook waarborgen in het leven roepen bij de omgang met cryptografie. Indien op last van een rechter-commissaris de politie bij het aftappen van telecommunicatie gebruik maakt van informatie afkomstig van het in dit wetsvoorstel voorziene beheersorgaan, kan het nodig zijn dat bijzondere waarborgen in acht worden genomen, afhankelijk van de gevoeligheid van de desbetreffende informatie. Deze waarborgen zijn geen algemeen verbindende voorschriften in de zin van artikel 89 van de Grondwet, noch vormen zij een extra, niet reeds in deze wet voorziene inbreuk op de persoonlijke levenssfeer. Het is daarom mogelijk, wanneer dit nodig is, af te zien van bekendmaking van deze regelingen. Artikel 30e Deze bepaling bevat de gebruikelijke geheimhoudingsbepaling. Deze zal vooral van toepassing zijn op degenen die, hoewel op hen de ambtelijke geheimhoudingsplicht niet van toepassing is, toch te maken zullen krijgen met vertrouwelijke informatie over cryptografie. Te denken valt aan de keuringsinstituten, aangewezen krachtens artikel 29 van de Wet op de telecommunicatievoorzieningen. ONDERDEEL D Het past in het systeem van de wet een vergoeding te heffen voor een machtiging of een toelating krachtens de thans vastgestelde bepalingen. Uit het vervolg van de bepaling waarin een wijziging wordt aangebracht, blijkt dat de vergoeding moet strekken tot dekking van de kosten die rechtstreeks zijn verbonden aan de uitvoering van de wet. ONDERDEEL E De bevoegdheden van de toezichthoudende ambtenaren ingevolge de Wet op de telecommunicatievoorzieningen dienen zich mede uit te strekken tot de bepalingen inzake de cryptografie. Met name de bevoegdheid om de boeken door te kijken van de houders van de machtiging cryptografie ter beschikking te stellen, is uit een oogpunt van handhaving van belang. ONDERDEEL F De bevoegdheid om zendinrichtingen die onrechtmatig cryptografie gebruiken te verzegelen, in bewaring te nemen, en aan de houders een zendverbod en een administratieve boete op te leggen, is uit een oogpunt van doeltreffende handhaving van de regelgeving gewenst. ONDERDEEL G Door de bestaande redactie van het zevende lid van artikel 50 brengt opneming van de strafbaarstelling van de overtredingen van het eerste lid van de artikelen 30b en 30c, in het eerste lid van artikel 50, met zich mee dat het hier misdrijven betreft. De niet-nakoming van de aan een machtiging of een toelating verbonden voorschriften vormt een overtreding in de zin van het Wetboek van Strafrecht. ONDERDEEL H Met het oog op een doeltreffende handhaving van de onderhavige regelgeving moet het mogelijk zijn dat gebruikmaking van niet-toegestane cryptografie orimogelijk wordt gemaakt door het staken van de telecommunicatie tussen bepaalde aansluitpunten. Deze bevoegdheid komt toe aan de Minister van Verkeer en Waterstaat. De Algemene wet bestuursrecht voorziet in de mogelijkheid in kort geding de opheffing van een dergelijk besluit te vragen. De plicht van de houder van de concessie uitvoering te geven aan een bevoegd gegeven last tot het aftappen of opnemen van telecommunicatie, brengt met zich mee dat de houder, voor zover dit binnen zijn mogelijkheden ligt, voor de desbetreffende autoriteiten begrijpelijke informatie ter beschikking dient te stellen. De Minister van Verkeer en Waterstaat kan hem daartoe aanwijzingen verstrekken. Wat betreft de verdeling van de kosten is eveneens aansluiting gezocht bij het bestaande artikel 60 dat betrekking heeft op de verzorging van telecommunicatie in buitengewone omstandigheden. ONDERDEEL V Er is voorzien in de mogelijkheid de verschillende artikelen op verschillende momenten in werking te laten treden. Dit is bij voorbeeld nodig om op het eerste moment van de inwerkingtreding bestaande vormen van cryptografie gedurende enige tijd op toelating te kunnen 'toetsen, zonder dat zij gedurende de tijd van toetsing zouden zijn verboden. Indien na aanmelding binnen een bepaalde tijd, alle vormen van cryptografie zijn toegelaten die daarvoor in aanmerking komen, kan vervolgens het regime met betrekking tot de niet-toegelaten cryptografie in werking treden. De Minister van Verkeer en Waterstaat, De Minister van Justitie, De Minister van Binnenlandse Zaken, De Minister van Defensie, _________________________________________________________________